随迁子女教育均等化教育教学探讨研究

—以珠三角地区推进流动人口参与社会治理为例

邓慧淳、禤健聪、黄钥媛、廖丸谊、曾文燕、

（广州大学人文学院，广东广州，510000） 

[摘  要]广东流动人口规模位居全国首位，高度集聚珠三角地区，人口流入的“家庭化迁移”趋势明显。随迁子女的就近就地入学，是流动人口家庭关注的核心利益问题，也是广东推进流动人口公共服务均等化可突破的重点。通过落实随迁子女享受均等化教育，可有效促进流动人口参与社会治理，积聚“人才红利”，服务广东经济社会高质量发展，人力资源是学校发展的决定因素，政府通过引导教师在不同学校、地区之间的合理、有序流动，加强教学经验交流，促进区际、校际教育协同发展，实现“人人上好学”。

[关键词]随迁子女；教育均等化；流动人口；社会治理 

[作者简介]：邓慧淳（1999-），女，广东惠州，本科在读，广州大学人文学院中文系学生，研究方向：随迁子女教育均等化；禤健聪（1978-），男，广东三水，博士，国家语言服务与粤港澳大湾区语言研究中心（广州大学）、教授，研究方向：语言学。

[基金项目]2019年国家级大学生创新训练项目“以城市文化体验为核心的外来务工人员随迁子女文化融入模式探索”（201911078004）成果；2020年广东省攀登计划项目“以文化体验为核心的外来务工人员随迁子女城市融入模式探索”（pdjh2020 b0473）成果；2020年广东省普通高校创新研究团队“语言服务与汉语传承”（2019WCXTD002）成果。

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伴随粤港澳大湾区经济的快速增长和人口城镇化进程的不断推进，近年来处于湾区核心的珠三角地区的就业吸附能力进一步加强，流动人口规模庞大，呈现出“举家搬迁”和“定居流动”的特点，如何有效地推进流动人口参与社会治理是流动人口管理与基层社会治理创新面临的重大现实问题。

一、广东外来流动人口基本情况与特点

（一）全省流动人口规模位居全国首位，高度集聚珠三角核心地区

广东跨省流动人口规模高居全国首位。2015年全国1%人口抽样调查数据显示，广东的跨省流动人口（离开户籍登记地半年以上的外省人口）占全国总量24.79%，远高于浙江（12.07%）、江苏（8.95%）、山东（2.28%）等其他几个经济大省。截至 2018 年末，全省常住人口11346万，户籍人口9502.12万，跨省流动人口净流入总量为1843.88万。另据报道，2017年中广东省总流动人口数（含省内流动、半年以下跨省流动）约达4048万，其中省内流动人口1105万，省外流动人口2943万。2018年全省净流入人口84.24 万人，净流入量近年总体仍呈上升趋势，也居全国首位。随着广东经济社会发展保持向好及粤港澳大湾区发展规划国家战略的实施，外来流动人口数量在未来一段时间内预期仍将保持增长趋势。

2018 年末，珠三角9市总人口达6300.99万，占全省人口总量的55.53%，较“十二五”期末提升了1.38个百分点。据2017年数据，作为广东省经济社会发展核心区域，珠三角地区吸纳了全省近97%的流动人口，其中广州、深圳、佛山、东莞4市集聚了全省81.7%的非户籍流动人口。部分地区“人口倒挂”现象明显，如深圳市龙岗区流动人口占常住总人口达 85.52%。未来，外来流动人口仍持续向珠三角核心地区集聚。

（二）珠三角地区流动人口年龄结构较优，高学历人口比例相对偏低

珠三角地区流动人口年龄结构优于长三角、京津冀、长江中游、成渝等其他城市群。（表1）大规模的跨省流动人口为地区经济发展提供了较充裕的劳动力资源和人口红利，尽管广东的人口年龄结构已趋“老年型”，但全省常住人口总抚养比比同期全国平均值低5.67个百分点，处于较优水平。从受教育程度看，虽然珠三角地区流动人口受教育程度状况优于全国同期水平，但在五大城市群中居于末席；即使以高中以上学历统计，排名也较为靠后。如何将流动人口的“人口红利”转化为“人才红利”，面临挑战。

（三）流动人口“家庭化迁移”趋势明显，随迁子女数量迅速增长

当前，广东的外来人口流入已形成了“举家流动”和“定居城市”的新特点，留守儿童“随迁化”趋势明显。2017年珠三角城市群流动人口家庭规模为2-5人的比例达74.27%，单人迁移比例大幅下降，流动儿童（流动人口随迁子女）数量剧增。随着城镇化进程快速推进，全国范围内农村留守儿童转变为城市流动儿童的趋势持续，我省未来的随迁子女数量预期将不断攀升。

截至2017年末，广东省义务教育阶段学生为1298万，其中流动人口随迁子女达446.09万，约占全省义务教育阶段在校生总数的34.37%及全国流动儿童总数的31.98%。随迁子女同样集聚在珠三角地区。深圳、东莞和广州分别是全国非本地户籍在校生数量最多的三个城市，深圳和东莞均超过80万，广州已超过60万。东莞、深圳、珠海、中山、佛山等地的城市在校生，随迁子女占比均超过了五成。

二、广东服务管理外来流动人口的成效与不足

党的十八大报告提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，这也是近年广东服务管理外来流动人口的着力点。

（一）流动人口积分入户政策

外来流动人口在迁入地处于“半城镇化”或“半市民化”的尴尬境地，积分入户政策可有序推进城市对流动人口的市民化接纳。以广州市为例，2017～2019年积分入户指标在逐年增加，申请流程不断优化，最低申请积分虽有上升趋势，但积分条件呈现了从“高门槛”向相对“低门槛”调整，有力推进了流动人口市民化进程。

但是，积分入户的供需仍长期结构性失衡，广州、深圳等特大城市尤其明显，如2017年，广州市共有2.2万人角逐6000个入户指标，入围的最低积分约为申请门槛的两倍。同时，各个城市在积分指标设置上有一定的人才偏向性和财富偏向性，更多是从城市经济发展需要设定条件，较少关注流动人口的实际贡献、合理需求和内心愿望。

（二）随迁子女教育保障机制

广东出台了《广东省中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》等一系列文件政策，提出“统筹解决非户籍常住人口子女平等接受义务教育问题”，积分入学政策与发展民办学校并行，着力解决随迁子女就学问题。主要通过公办学校资源重组、向民办学校购买学位、支持民办学校提高教学质量等举措，逐步打造接纳随迁子女的较优质普惠的义务教育体系。

然而，珠三角地区随迁子女规模大、增长快、分布集中，其义务教育问题尚未能很好解决。深圳、东莞、广州等市随迁子女入学未达到国家确定的以流入地政府为主、以公办学校为主的“两为主”政策要求。积分入学政策就是因难以完全解决随迁子女入读公办学校而设，公办学位供需失衡，入读竞争压力大，如2017年广州市白云区积分入学通过率仅为25%。

（三）流动人口日常服务管理

广东各地均已形成较为健全的流动人口日常服务管理机制，每年举办大量的就业服务、社区管制、文化融入、政策宣传、公共参与、惠民慰民等活动，同时也关注到随迁子女教育等方面，为流动人口的工作生活提供了帮助。一些地方在制度上提供了流动人口参与社区共建共治的平台，如广州市棠下街道设“来穗人员议事厅”、三元里街道有“来穗人员共治议事会”等。

总体而言，广东的流动人口政策日趋人性化，制度设计日趋系统，服务管理日趋到位。但是，目前的各类管理措施和公共服务，仍主要基于劳动者，较少将流动人口的随迁家属和整个家庭纳入考量。在地区人口年龄结构逐步老化和人口流动家庭化趋势增强的背景下，针对流动人口的公共服务政策体系有必要将家庭作为重心，政策制定应兼顾务工人员、流动儿童、随迁家属和老人等各类群体的需求。其中一个重点领域，就是随迁子女的就近就地入学，广东虽然已做出了大量的努力，但也还存在明显的欠缺。

三、落实随迁子女教育均等化的意义

民生三大事，教育、医疗、住房，对流动人口群体来说也是如此。流动人口的“市民化”是终极目标，但短期内难以全面实现，对广州、深圳等特大城市而言尤其如此。在各类公共服务均等化的目标中，目前可望首先取得突破的是教育领域，流动人口群体最关注的也是随迁子女的教育问题。

（一）促进教育均等化，提高社会治理积极性

解决随迁子女的教育问题既是落实国家政策要求的必要行为，更是促进教育公平、共享教育改革发展成果的关键举措。党的十九大报告强调破除阻碍人口流动的壁垒，促进市民化的发展，特别要求破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端。而解决随迁子女的教育问题即是破除阻碍劳动力流动体制弊端的关键一步，这既能够促进城乡公共服务均等化，缩小区域发展差距，又能够推进农业转移人口市民化进程，提升流动人口对迁入地的认同感、获得感与归属感，提高其参与社会治理的积极性。

（二）降低社会治理成本，增强社会共治有效性

随迁子女是流动人口家庭的关键纽带，其教育问题关切到流动人口的核心需求。依靠政府服务管理流动人员的方式，虽具有集中力量、整合资源的独特优势，但往往覆盖有限，流动人员被动接受。充分发挥流动儿童的纽带作用、利用学校平台来联结家长，一方面能够盘活学校资源，降低政府社会管理的负担，减少人力、物力、财力的损耗；另一方面还能提高成年流动人口群体参与社会治理的主动性和积极性，并提升社会共治的有效性。

（三）挖掘“人才红利”，提升社会共建科学性

调查显示，九成以上的新生代人口展现出对流入地城市较好的适应性和较高的融入意愿，超过半数的“10后”出生在流入地。由此推断，流动人口随迁子女成年后有极大概率在流入地工作生活。解决随迁子女教育问题，有利于提高流动人口及其子女在广东的居留意愿，为广东发展储备充裕的劳动力资源，保持“人口红利”。

优质劳动力是“人口红利”向“人才红利”转变的重要因素。提供公平、优质的教育是广东培养和吸纳优质劳动力，促进广东经济高质量发展的长远战略要求。一方面，随迁子女教育问题的解决，有利于提高其自身科学文化、思想道德素质，使其成为潜在的优质劳动力。另一方面，受教育水平较高的流动人口群体在城市长期居留的意愿最高，解决教育问题可吸纳更多优质劳动力，充分发挥人才优势，这既能够保持广东发展竞争优势，助力粤港澳大湾区建设，又能扩大社会共建的参与面，提升社会共建的民主性与科学性。

四、实现随迁子女教育均等化的建议

随迁子女就近就地入学面临诸多困境，是国内主要人口流入城市特别是像广州、深圳等特大城市的共同问题。当前我国以“属地负责”为特征的义务教育财政分权体制，致使各级政府财政责任配置不合理，随迁子女就地入学面临总体学位欠缺、教育用地受限、教师编制不足等问题。

珠三角地区作为全国经济发展水平最高的地区，特别是在粤港澳大湾区发展国家战略背景下，理应率先落实随迁子女教育均等化，发挥先行示范作用。事实上，在教育规划和政府投入方面，珠三角多地已有很好的基础。比如，佛山作为珠三角的一个大城市，流动人口随迁子女数占义务教育阶段学生数近六成，但随迁子女就读公办学校比例已达到七成以上。比如，深圳过去5年在教育领域财政投入近2000亿，年均增长20.14%，极大提升了当地的教育资源。《粤港澳大湾区发展规划纲要》的颁布，将进一步加快粤港澳大湾区内教育资源整合共享、人才聚集，为教育发展提供新契机。

（一）面向常住人口，制定教育发展规划

珠三角作为先行示范区，应从加快新型城镇化的战略高度出发，坚持以人为本、融合接纳的观念，努力做大做强“蛋糕”，增加教育经费投入，建立教育资源配置的长效方式。随迁子女群体不是抢占流入地教育资源的外来者，而是迁入地的重要人力资源储备。要面向常住人口而非户籍人口制定教育发展规划，真正将随迁子女纳入城市教育发展体系，充分满足包括随迁子女在内的常住人口子女的就学需求，努力实现教育资源均等化。

（二）统筹资源分配，增加公办教育学位

面对教育资源与需求失衡的问题，政府应合理评估户籍和非户籍生源变化趋势。以广州市为例，2014～2019年中考户籍生报名人数逐年下降，长远来看，应适当放开升学准入条件，吸纳非户籍生源。面对中心城区土地资源紧缺情况，政府应合理统筹规划教育用地，盘活周边地区教育可达性“洼地”资源，引导人口合理分布和有序流动，推动城市中心城区和周边地区人口协调发展，发展完善“强中心、多组团”的空间布局基本形态，确保足够的公办学校学位供给，提高随迁子女入读公办学校的比例。

（三）支持社会办学，提升民办教学质量

社会化办学是解决随迁子女教育问题的重要途径。在公办学校学位不足的地区，政府可以通过购买服务的方式安排随迁子女就读普惠性民办学校，实现“人人有学上”。同时，对随迁子女较集中的学校进行教育经费补助，除完善基础教学设施外，还要健全包括营养餐饮服务、体质和心理健康服务、成长发展指导服务等在内的服务体系。

（四）联合多方力量，完善社会教育服务

搭建政府、社区、社会组织、基金会、高等院校等多方合作的平台，满足随迁子女教育需求。第一，引导社会组织、基金会等积极开办流动儿童社区服务中心，为随迁子女提供诸如课业辅导、兴趣课堂、城市夏令营和游学互访等日常服务。第二，把优质教育产品递送学校，搭建有效的服务支持系统，如为民办学校提供艺术类、心理疏导类等课程，帮助学校通过互联网接入网络课程资源等。第三，借助高校力量，盘活高质量志愿者资源，搭建大学生与流动儿童“一对一”同城平台，发挥大学生对流动儿童的针对性“成长向导”作用。

[参考文献]

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A Study on Promoting the Participation of Floating Population in Social Governance in the Pearl River Delta Region

Xuan Jiancong, Deng Huichun, Huang Yayuan, Liao Maruyi, Zeng Wenyan

（College of Humanities, Guangzhou University）

Abstract：The scale of floating population in Guangdong ranks the first in China, highly concentrated in the Pearl River Delta region, and the trend of "family-oriented migration" of population inflow is obvious.It is the core interest of migrant families to have their children go to school nearby, and it is also the key point to promote the equalization of public services for migrant population in Guangdong.The implementation of equal education for children of migrant workers can effectively promote the participation of floating population in social governance, accumulate "talent dividend" and serve the high-quality economic and social development of Guangdong.Human resource is the decisive factor in the development of schools. By guiding the rational and orderly flow of teachers between different schools and regions, the government strengthens the exchange of teaching experience, promotes the coordinated development of inter-district and inter-school education, and realizes "everyone learns well ".

Key words: children with migrants, education, equalization, floating population, social governance